SMM網(wǎng)訊：宏觀調(diào)控是中國政府自定義的四大職能之一，產(chǎn)能過剩則是多年來中國經(jīng)濟(jì)久治難愈的頑癥。更嚴(yán)重的問題還在于，最近十多年來，針對(duì)鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，中央政府曾經(jīng)多次實(shí)施強(qiáng)力干預(yù)，先后推出了一系列以淘汰落后產(chǎn)能為目標(biāo)的宏觀調(diào)控措施，各項(xiàng)調(diào)控政策、法規(guī)和各部委文件不斷出臺(tái)，幾乎每隔三四年就有一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的調(diào)控運(yùn)動(dòng)，每次調(diào)控都有一大批大型項(xiàng)目“緊急叫?！?，大大小小的各類企業(yè)“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”。然而，幾番調(diào)控下來，產(chǎn)能過剩問題越演越烈：過剩引發(fā)調(diào)控，調(diào)控過后又是一輪更大規(guī)模的投資，造成產(chǎn)能更加過剩。投資、過剩與調(diào)控的輪回，無疑是政府失靈的一大標(biāo)本。
中國經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)能過剩頑癥為什么不能根治？什么原因?qū)е抡暮暧^調(diào)控政策失效？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府應(yīng)當(dāng)如何處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行？本文試以1996年以來鋼鐵產(chǎn)業(yè)的調(diào)控過程為個(gè)案，全面考察和研究中國政府針對(duì)產(chǎn)能過剩的調(diào)控過程及其績效，探討并揭示產(chǎn)能過剩治理和調(diào)控失效的癥結(jié)，求解治理產(chǎn)能過剩頑癥、糾正“政府失靈”的對(duì)策。
一、宏觀調(diào)控過程、
方式與政策表現(xiàn)
1996年，中國的粗鋼產(chǎn)量首次超過1億噸并超越日本、美國而躍居世界第一。從此，官方和民間對(duì)我國鋼鐵產(chǎn)能過剩的議論如影相隨，成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的一大話題。鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為工業(yè)的脊梁和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的代表，其固定資產(chǎn)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)具有極強(qiáng)的拉動(dòng)力。因此，最近十多年來中國政府針對(duì)產(chǎn)能過剩問題發(fā)動(dòng)的幾次宏觀調(diào)控和整頓運(yùn)動(dòng)，幾乎都是從對(duì)鋼鐵業(yè)的調(diào)控和整治開始的。從中國鋼鐵業(yè)的發(fā)展和宏觀調(diào)控的實(shí)施情況看，我們認(rèn)為，1996年以來中國政府對(duì)鋼鐵行業(yè)實(shí)施的宏觀調(diào)控及政策表現(xiàn)，大致可以劃分為以下幾個(gè)階段：
1.第一階段（1996年-2002年）
這一階段鋼鐵業(yè)宏觀調(diào)控的最大特點(diǎn)，是行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)和行業(yè)發(fā)展的絕對(duì)主導(dǎo)地位。這一方面是由于當(dāng)時(shí)中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處草創(chuàng)階段，市場(chǎng)自身的力量十分有限。另一方面，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能的調(diào)控，也基本上沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管控方式，以致“九五”時(shí)期和“十五”之初，國家對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的管理目標(biāo)還是以“計(jì)劃”的形式頒布的。
從1996年開始，國家進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)鋼鐵工業(yè)固定資產(chǎn)投資的控制，要求各地嚴(yán)格執(zhí)行“九五”計(jì)劃，嚴(yán)格控制新開工項(xiàng)目，并規(guī)定2億元以上的投資項(xiàng)目須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。1999年1月，國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)頒布《關(guān)于做好鋼鐵工業(yè)總量控制工作的通知》，認(rèn)為鋼鐵產(chǎn)業(yè)存在日益突出的重復(fù)建設(shè)和工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問題，要求以1998年鋼產(chǎn)量為基準(zhǔn)壓縮鋼產(chǎn)量10%，“堅(jiān)決制止重復(fù)建設(shè)，3年內(nèi)不再批準(zhǔn)新建煉鋼、煉鐵、軋鋼項(xiàng)目”；同年8月經(jīng)貿(mào)委頒布《工商投資領(lǐng)域制止重復(fù)建設(shè)目錄(第一批)》，新建高爐煉鐵、轉(zhuǎn)爐煉鋼等15個(gè)鋼鐵工業(yè)被列入其中。2000年，國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)相繼頒發(fā)《關(guān)于做好2000年總量控制工作的通知》、《關(guān)于下達(dá)2000年鋼鐵生產(chǎn)總量控制目標(biāo)的通知》，要求嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能投資。在行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)下，國家對(duì)鋼鐵產(chǎn)能的總量控制是行之有效的。從1997年開始，鋼鐵行業(yè)固定資產(chǎn)投資額銳減，1997到2000年，全行業(yè)固定資產(chǎn)投資額分別為208.49億元、174.67億元、76.87億元、63.66億元。固定資產(chǎn)投資均呈負(fù)增長之勢(shì)。
“九五”時(shí)期和“十五”的前兩年，國家對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控以國家經(jīng)貿(mào)委為調(diào)控主體，其主要手段為行政管制，通過對(duì)新開工項(xiàng)目的審批控制來強(qiáng)化其調(diào)控。因此，這一時(shí)期鋼鐵產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控的特點(diǎn)表現(xiàn)為調(diào)控主體和調(diào)控手段的單一性，所謂調(diào)控，基本上沿用了計(jì)劃時(shí)代對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的嚴(yán)格審批和控制，行政性管制的特點(diǎn)一覽無遺。換言之，此一時(shí)期政府對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施的宏觀調(diào)控，是以直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的手段來治理預(yù)期中的產(chǎn)能過剩的。
2.第二階段（2003年-2008年）
政府與市場(chǎng)形成博弈格局且博弈日益激烈和復(fù)雜化，是此一段宏觀調(diào)控的一大特點(diǎn)。一方面，中國加入世貿(mào)組織后國外市場(chǎng)的不斷開拓和外貿(mào)出口的高速增長，不斷拉動(dòng)著國內(nèi)的投資需求，從而引發(fā)中央政府對(duì)產(chǎn)能過剩的擔(dān)憂，促使鋼鐵行業(yè)的強(qiáng)力調(diào)控不斷加碼。另一方面，政府與市場(chǎng)，中央政府與地方政府，以及各地政府間的多方博弈，不斷以新的形式出現(xiàn)。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的高速推進(jìn)，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，市場(chǎng)的力量也逐漸顯現(xiàn)出來。正是市場(chǎng)對(duì)于鋼鐵的需求，在一定程度上影響到了地方政府的行為，各地“招商引資”與企業(yè)“跑馬圈地”，地方政府和企業(yè)雙方聯(lián)手推動(dòng)了投資熱潮的持續(xù)高漲。
“十五”時(shí)期（2001-2005）的最初兩年，國家對(duì)鋼鐵工業(yè)繼續(xù)實(shí)行“總量控制，結(jié)構(gòu)調(diào)整”的政策。2001年11月，中國正式加入世界貿(mào)易組織。在這一特大利好的強(qiáng)力刺激下，出口和投資突飛猛進(jìn)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展導(dǎo)致各種能源全面緊缺，其中鋼鐵和電力是當(dāng)時(shí)最為緊俏的兩大物資。2002年全國鋼鐵行業(yè)的投資總額達(dá)710億元，比上年增長45.9%，投資增速開始出現(xiàn)強(qiáng)勁拉升的勢(shì)頭。
伴隨著各地掀起的投資躍進(jìn)浪潮，中央政府與地方政府，政府、市場(chǎng)和企業(yè)圍繞著投資競(jìng)賽、產(chǎn)能過剩和宏觀調(diào)控的博弈大劇，一幕幕地上演，高潮迭起，精彩絕倫。
2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)正式提出了科學(xué)發(fā)展觀，并在全國范圍內(nèi)迅速推開了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的市場(chǎng)整治和宏觀調(diào)控運(yùn)動(dòng)。12月23日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)[2003]103號(hào)文，即《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于制止鋼鐵電解鋁水泥行業(yè)盲目投資若干意見的通知》，要求各地運(yùn)用多種手段，迅速遏制盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)的勢(shì)頭。